인터넷은 누가 규제하고 통제해야 할까. 우리나라에서 이 물음은 좀 맞지 않지만, 한번 고민해보자.
"미국에 이런 이야기가 있습니다. '개구리를 삶을 때 너무 센 불로 하면 개구리가 빨리 죽지만, 약한 불로 천천히 삶으면 개구리는 자기도 모르는 사이에 죽는다.' 인터넷에서 누군가 우리를 추적하고 말을 하기 위해 신분을 증명해야 하는 상황이 쌓이고 이걸 자연스럽게 받아들이면 그 결과는 사용자에게 돌아갑니다."
수잔 크로포드 전 오바마 정부 기술 특보의 말이다. 그는 전세계 인터넷 도메인을 관리하는 아이캔에 이사로 근무한 바 있으며, 현재 하버드대학교 법학전문대학원 방문교수로, 1월3일 크리에이티브 커먼즈 코리아가 연 '인터넷을 둘러싼 권력 전쟁' 포럼에 참석했다. CC코리아는 최근 방송통신위원회가 유엔 산하 국제전기통신연합(ITU)이 연 국제전기통신세계회의(WCIT-12)에 참석해 새 국제전기통신규칙에 서명하고 온 사안을 좀 더 자세하게 알고자 이 포럼을 열었다. 이 포럼에는 전길남 게이오대 교수와 박재천 인하대학교 정보통신학부 교수도 참석했다.
수잔 크로포드 교수는 "WCIT이란 회의는 상징적인 의미가 크다"라며 입을 뗐다. "이것은 한편으로 전쟁을 의미합니다. WCIT을 통해서 정부가 자국 인터넷에서 일어나는 일에 대해 유일한 권력을 행사할 수 있게 되는데, 이것은 인터넷이 지금까지 민주적으로 발전해온 것과 반대되는 개념입니다."
그가 인터넷을 위협하는 계기로 판단한 WCIT-12와 국제전기통신규칙에 관하여 좀 더 자세하게 살펴보자.
WCIT-12란
2012년 12월14일 아랍에미레이트공화국 두바이에서 유엔 산하 국제전기통신연합은 WCIT-12를 마쳤다. 이 회의는 1988년 만들어진 국제전기통신규칙을 24년 만에 개정하기 위해 열렸다. 국제 전화 과금과 정산 규정을 바꾸고 국제전화 요금에 이중과세 방지, 휴대폰 로밍 제도 등을 다듬는 게 주요 안건이었다. 각 국가 간 의견이 첨예하게 대립한 내용도 있었다. 우리가 인터넷이라고 부르는, 정보통신기술에 관한 사안이다.
2012년 12월3일부터 14일 열린 WCIT-12는 국제전기통신규칙의 적용 범위를 정보통신기술로 확대하는 게 주요 목표 중 하나였다. 반기문 유엔 사무총장은 "정보와 통신 기술은 문을 열고 삶을 구하고 교육하고 개발도상국가와 선진국 사람에게 동등한 지위를 주며 세계를 바꾸어간다"라며 "국제연합 시스템은 열린 인터넷이란 목표를 지지한다"라고 WCIT-12 개회사를 발표했다. WCIT-12가 인터넷과 관련 기술도 다루려 한다는 뜻이다.
헌데 WCIT-12는 새 국제전기통신규칙에 관한 합의를 도출하지 못하고 끝났다. ITU가 의사결정에서 합의제를 기본으로 한다는 점을 떠올리면 회원국끼리 의견 차이가 꽤 있었음을 짐작하게 한다. ITU는 WCIT-12를 폐막하며 ▲네트워크 보안 ▲스팸 메일과 같이 원하지 않은 대량의 콘텐츠 ▲조약에서 문구 정의 ▲국가간 비 차별적인 접근 정책 ▲조약 머리말에 표현의 자유란 단어를 포함할지 등 상당한 논쟁을 유발한 5가지 쟁점이 있었다고 말했다.
국제전기통신연합은 새 국제전기통신규칙을 투표에 부쳤는데 144개 회원국 중 89개국만 개정안에 서명했다. 합의제 기구인 국제전기통신연합이 합의에 실패하고 투표에 부친 새 국제전기통신규칙은 왜 회원국들의 반대에 부딪힌 걸까.
각국 정부, 인터넷 통제 움직임
전응휘 녹색소비자연대 상임이사는 “ITU에서 궁극적인 정책 결정자는 정부”라며 “헌데 인터넷을 지금 국가가 관리하는 곳이 있는가”라고 블로터닷넷과 전화통화에서 반문했다.
우리가 웹브라우저 주소창에 쓰는 도메인은 미국에 있는 아이캔(ICANN)이란 민간재단법인이 관리한다. Bloter.net과 Naver.com과 같이 웹사이트가 서로 다른 주소를 갖고, 나라별 산업별로 다른 도메인을 가질 수 있는 것도 아이캔 덕분이다. 아이캔은 우리나라를 뜻하는 ‘.kr’ 도메인은 전길남 교수에게 관리를 맡겼다. 지금은 '인터넷주소자원에 관한 법률'에 따라 한국인터넷진흥원이 관리한다.
인터넷 서비스는 어떠한가. 국내만 따져도 네이버와 다음, 벅스, 엠넷, 지마켓, 옥션 등 다양한 서비스 제공자가 있다. 정부 웹사이트도 있지만, 사기업이나 개인이 운영하는 규모와 비교하면 극히 일부분이다. 인터넷은 주소부터 서비스까지 정부가 낄 자리는 좁았다. 지금도 좁다. 헌데 정부 대표단으로 구성된 ITU는 통신 관련 규칙을 다루다 이제 인터넷으로 영역을 넓히려고 한다.
헌데, ITU의 특성상 시민단체는 낄 자리가 없다. 회의 참석하고 의견을 개진해도 투표할 권리가 없다. 자기 나라의 정부 대표단에 적극적으로 의견을 밝힐 순 있지만, 해당 시민단체의 목소리에 귀를 기울일지는 정부 대표단의 판단에 달렸다. 자유롭게 민간에서 작동하던 인터넷을 정부 기구가 관리 대상으로 삼는 것도 불안한데 그 회의에 목소리도 낼 수 없다니.
정부만 투표권을 갖는 건, 시민사회 목소리를 잘 반영하는 곳이든, 반영하지 않는 곳이든 동일한 투표권을 얻는다는 뜻이다. 인터넷 검열 국가도 WCIT에서 제 목소리를 내게 된다. 이렇게 문제 있는 회의에서 인터넷 관련한 규칙을 정하는 과정도 문제다. WCIT-12를 두고 e표현의 자유가 위협받는 계기가 될 것이라는 걱정이 나온 배경이다.
다행히도 WCIT-12는 국제전기통신규칙에 인터넷을 제대로 다루지 못했다. 개정 전 가안에 정보통신기술을 용어 설명에 넣자는 의견이 있었지만, 최종안에는 반영되지 못했다.
국제전기통신규칙 초안에는 국가간 인터넷 트래픽 비용을 국제전화 방식으로 정산하자는 의견도 나왔다. 이 방식은 트래픽을 내보내는 쪽이 비용을 부담해야 한다는 생각에서 나왔다. 이용자가 유튜브에 접속할 때 발생하는 트래픽 비용은 해당 콘텐츠를 즐기는 쪽이 아니라 서비스하는 국가가 내라는 뜻이었다. 이렇게 되면 해외 서비스 비중이 높은 구글과 페이스북과 같은 세계적인 서비스가 타격을 입게 된다. 이 내용 또한 최종안에서 빠졌다.
수잔 크로포드 교수는 "러시아는 아이캔이 하는 도메인 배정을 정부가 해야 한다고 제안했고, 유럽통신망제공자협회는 서비스를 쓰는 이용자뿐 아니라 제공하는 업체도 (인터넷망을 쓰는 데)돈을 내야 한다는 주장을 했다"라며 "다행히도 이 제안들은 받아들여지지 않았지만, ITU란 기관에 이런 제안 자체가 올라올 수 있다는 게 고민거리가 됐다"라고 말했다.
그럼에도 새 국제전기통신규칙은 회원국 모두의 지지를 받지 못했다. 144개국 중 89개국만 서명했다. 우리나라는 새 규칙에 서명해, 2015년 10월부터 새 규칙 적용 대상국이 됐다. 우리나라와 함께 서명한 국가는 중국과 러시아, 아프가니스탄, 이집트, 이란, 이라크, 베트남 등이며, 서명하지 않은 국가는 미국과 캐나다, 유럽, 호주, 아프리카 일부이다. 회원국의 40%가 서명하지 않았지만, 회의 이후에도 추가로 서명하는 국가가 나올 수 있다. 공교롭게도 서명하지 않은 곳은 선진국, 민주주의가 발전한 국가로 알려진 곳이고, 서명한 곳은 대체로 개발도상국이고 투표권이나 집회와 시위의 자유를 보장받지 못하는 국가로 나뉘었다.
▲국제전기통신세계회의가 연 WCIT-12의 새 규칙에 서명한 국가(녹색)와 서명하지 않은 국가. (☞크게 보려면 클릭)
WCIT에서 서명한 국가는 인터넷 검열국?
그럼, 새 국제전기통신규칙에 손을 든 국가는 인터넷 통제 국가이고, 반대한 곳은 열린 인터넷, 인터넷상 표현의 자유를 보장하는 국가, 서명할지를 고민하겠다고 밝힌 곳은 갈림길에 섰다고 보면 될까. 문제는 그렇게 간단하지 않다.
새 국제전기통신규칙을 두고 선진국과 개발도상국으로 나뉜 데에는 국가간 이해관계가 맞물렸기 때문이다. ITU가 정부 대표단으로 구성되었고, 투표권은 정부만 갖는다는 점을 명시하자. 여기는 외교의 장인 것이다.
회의를 시작하기 전보다 새 국제전기통신규칙은 개발도상국의 의견이 많이 빠졌다. 그 점은 수잔 크로포드 교수도 위에서 짚었다. 헌데도 미국을 비롯한 국가들은 왜 서명을 거부한 것일까. ITU가 인터넷 표현의 자유를 위협할 것이란 걱정만 있었던 걸까.
새 국제전기통신규칙은 4가지 점 때문에 미국과 선진국들의 지지를 받지 못했다고 평가받는다.
<국제전기통신규칙>(ITR)서문
회원국은 인권을 존중하고 옹호하면서 이 규칙을 이행한다는 약속을 확언한다. 이 규칙은 회원국이 국제 통신 서비스에 접속할 권리를 인지한다.Article 5A 네트워크 보안 및 안전
회원국은 대중에게 제공하는 국제통신서비스의 효과적인 사용과 기술 피해 방지 및 국제 전기통신 서비스의 균형 있는 발전을 이룩하기 위해 독립적 혹은 협력적으로 국제 전기통신 네트워크의 보안과 안전을 보장하도록 노력해야 한다.Aritcle 5B 원하지 않은 대량의 전자통신
회원국은 원치 않은 대량의 전자통신 확산을 방지하고 동 이슈가 국제 전기통신 서비스에 미치는 영향을 최소화하기 위해 적절한 조치를 취하도록 노력해야 한다.결의문 3
인터넷 성장을 위한 환경을 만드는 데 노력하자는 내용결의문: To foster an enabling environment for the greater growth of the Internet)
'네트워크 보안 및 안전'과 '원하지 않는 대량의 전자통신'은 각국 정부가 인터넷 검열을 할 빌미를 제공한다는 비판을 받는다. 어느 게 스팸인지 그리고 네트워크 안전을 위협하는 것인지 판단은 어떻게 할 것인가. 우리가 내려받는 파일과 올리는 글, 접속하는 웹사이트 중 어느 게 네트워크 보안과 안전을 위협하는지 알려면 당연히 오가는 과정을 들여다봐야 하지 않겠는가. 원하지 않는 대량의 전자통신, 즉 스팸을 방지하려고 해도 통신을 검열하는 것은 필요할 것이다. 새 국제전기통신규칙이 인터넷, 즉 정보통신기술을 언급하지 않았지만, 이 두 항목은 앞으로 각국 정부가 인터넷을 검열하는 데 근거를 마련할 거란 비판 때문에 지지를 받지 못했다.
세 번째 결의문은 조약으로서 법적 구속력을 갖지 못하지만, ITU가 앞으로 인터넷을 다루겠다는 선언적 의미를 담고 있다. 이 점 또한 정부 대표단으로만 꾸려졌고 통신을 관장하던 ITU가 세계 인터넷을 통제하려고 한다는 의혹을 받았다.
e표현의 자유를침해하고 인터넷 검열한다는 비판의 속내
위 비판대로면 새 국제전기통신규칙은 찬성해서 안 될 조약 같다. 그런데 과연 그럴까.
전응휘 녹색소비자연대 상임이사는 서문을 주목했다. "접속할 권리는, 쉽게 말해 미국이 쿠바나 수단의 인터넷 접속을 막고 차단하면 안 된다는 뜻"이라며 "압도적인 다수가 이 조항을 지지한 것으로 안다"라고 WCIT의 분위기를 전했다.
박윤정 한국뉴욕주립대학교 기술경영과 교수는 당시 현장 분위기를 포럼에서 들려줬다. 그는 한국인터넷거버넌스협의회 소속으로 우리나라 대표단 중 유일하게 시민단체 일원으로 참석했다. "인권 논의에서 개발도상국과 미국이 갈등을 빚은 것은 인터넷과 통신에 관한 접속권이 인권으로서 중요한 기본권으로 명시해 달라는 부분이었습니다. 하지만 미국은 논의 자체를 차단했고 미국과 동맹관계에 있는 국가는 미국의 입장 때문에 지지하지 못했습니다." 단순한 흑백논리로 판단하기엔 각국의 이해관계와 경제적인 상황이 맞물려 복잡했다는 얘기다. 그는 판단의 잣대가 e표현의 자유뿐 아니라 나라, 정치, 경제 등 여러 기준에서 봐야하는 상황을 전했다.
전응휘 이사와 박윤정 교수의 말 속에 새 국제전기통신규칙이 품는 의미에 대한 힌트가 하나 있다. 아니, 새 규칙에 서명한 국가와 서명하지 않은 국가 목록만 봐도 짐작할 수 있다. 서방 대 비 서방, 미국과 우호를 맺은 곳과 그렇지 않은 곳으로 나뉘어 보이지 않는가. 바로 미국 중심의 세계 인터넷에 관한 도전이 담겼다.
우리가 접속하는 naver.com, kakao.com, 그리고 국내 웹사이트를 뜻하는 .kr과 같은 주소는 누가 관리할까. 미국에 있는 아이캔이란 단체다. 미국은 .us, 우리나라는 .kr, 일본은 .jp란 주소를 정한 것도 아이캔이다. 아이캔은 국가별 도메인은 여러 단체에 맡기기도 한다. 하지만 전세계 인터넷 도메인을 아이캔이란 한 단체가 관장한다. 그리고 그 단체는 미국에 있다.
수잔 크로포드가 소개한 러시아의 제안도 이러한 배경에서 나왔다. 러시아는 인터넷 도메인을 정부가 하자고 주장했다. 미국의 한 단체가 쥐락펴락하는 상황을 바꾸고 싶단 뜻이다. 이는 미국 중심의 인터넷을 이제 바꾸자는 움직임과 지금의 상황을 유지하자는 기득권의 대립으로 볼 수 있겠다. 현장을 직접 본 박윤정 교수는 "인터넷 거버넌스의 입장에서 WCIT은 미국의 기존 모델을 수정할 것인가와 그것을 유엔으로 가져와 국제화 모델로 바꿀 것인가의 이야기였다"라고 소회를 밝혔다.
그럼, 인터넷은 누가 관리해야 하나
박윤정 박사가 말한 인터넷 거버넌스는 행정에서 나온 말이다. 거버넌스는 정부를 뜻하는 거버먼트와 발음이 비슷하지만, 조금 다르다. 거버넌스는 정부 주도의 행정이 시민단체와 기업, 시민 등의 의견도 수렴해 이루어지는 것을 말한다. 인터넷 거버넌스는 이 개념을 인터넷 산업에 적용한 것이다.
ITU와 WCIT, 새 국제전기통신규칙은 인터넷 거버넌스 때문에도 의미가 복잡하다. 전길남 교수는 "인터넷 거버넌스란 게 유엔이 해야 하는가, 유엔은 글로벌 인터넷 스트럭처를 다루면 안 되는가, 유엔 산하에 ITU뿐 아니라 수십개 조직이 있는데 그중 ITU가 맡는 게 좋은가, 아니면 새로운 기구를 만들어야 할까"란 의문을 던지곤 "앞으로 우리가 결정해야 하는 것 같다"라고 말했다. 그는 "이제 글로벌 인터넷이 어떤 모습으로 가야 하는지에 관한 본격적인 토의가 시작했다고 본다"라며 "실제 인터넷은 완성된 것은 아니며, 이제 본격적으로 세계화된다고 보면 되고, 그런 면에서 우리나라도 본격적으로 참여했다"라고 덧붙였다.
정부 대표단으로 구성된 유엔 산하기구가 인터넷을 다루려고 한 덕분에 인터넷 거버넌스에 관한 논의가 촉발됐단 얘기다. 박재천 교수는 "앞으로 우리나라 인터넷 커뮤니티가 인터넷 거버넌스를 토의하는 장에 대표단을 많이 보내야 하며, 여성가족부나 개인정보보호법과 같이 아주 산발적이고 즉흥적으로 인터넷을 규제하려는 노력에 조화롭고 총괄적인 시각을 보태는 것도 인터넷 커뮤니티가 해야 하는 노력"이라고 말했다.
이 모든 게 12월 중순, 우리나라뿐 아니라 세계 인터넷을 들썩이게 한 ITU와 WCIT, 국제전기통신규칙을 간단하게 보면 안 되는 이유다.
WCIT-12는 끝났고, 새 국제전기통신규칙은 합의를 얻지 못했지만, 서명한 나라에서 2015년 10월 발효된다. 그보다 한 해 앞서 ITU 전권회의가 부산에서 열린다. 이때 새 규칙을 두고 회의가 진행될지, 또는 이전 규칙을 두고 얘기될지 미지수다. 하지만 유엔 산하기구에서 누구나 인터넷을 사용해야 한다며, 이를 다루려는 시도를 이미 시작했다.
전길남 교수는 이 논의에 인터넷 이용자도 참여하자고 독려했다. "카카오톡으로 전화할 수 있다고 해서 지난해 논란이 있었습니다. 한국 정부, KT와 SKT와 같은 통신회사가 발표한 내용도 있었지요. 그 논의에 카카오도 참여해야 하는 것 아닐까요? (카카오톡을 서비스하는 카카오는 통신회사가 의도적으로 통신 품질을 낮춘다는 의견을 공개적으로 낸 바 있다.) 그리고 이용자, 일반 시민, 시민 사회도 참여해야 하지 않나요. 이 논의에서 외국 회사인 스카이프도 참여해야 하지 않을까요."
이유는, 이 글의 초반 수잔 크로포드 교수가 말한 데서 고민해보자.
국제전기통신연합(ITU, International Telecommunications Union)이란- ITU는 유엔 산하의 전기통신관련 국제기구이며, 전기통신에 관한 최고 국제기구이다. 정부, IT 관련 민간기업, 과학기업기관들 간의 범세계 전기통신의 발전과 표준화 업무 등을 위해 1886년 '만국전신연합'이란 이름으로 설립됐다. 1932년 국제전기통신연합으로 개칭되고 1947년 유엔 마라케시 협정으로 국제연합의 전기통신에 관한 전문 기구로 지정됐다. 국제전기통신규칙의 제․개정, 국제협력, 국가 간 이해 조정 및 개발도상국 지원 등의 업무를 수행한다.
- ITU의 목적은 ▲개도국에 대한 전기통신분야 기술지원 및 촉진과 개도국 필요물자, 재원의 조달을 촉진 ▲평화적 국제관계를 촉진하기 위한 전기통신서비스의 이용을 증진 ▲국제적 수준에서 전기통신과 관련된 국제 또는 지역의 정부 간 및 비정부 간 기구와의 협력 촉진 등이 있다.
- ITU의 본부는 스위스 제네바에 있으며 총 193개국으로 구성됐다. 미구 35개국과 유럽 55개국, 아프리카 54개국, 아시아와 대양주에는 49개국가가 ITU 회원이다. 우리나라는 아시아와 대양주에 속했는데 이사국이다.
(자료: 방송통신위원회)